لعـــ& جابر&ـــــيون
26-04-2006, 09:19 PM
دراسات وبحوث
تقرير بشأن إعلان الأحكام العرفية في الكويت
إعداد : الباحثة القانونية مريم الكندري
إشراف : رئيس القسم هناء المنيس
مراجعة المستشار / مصطفى كامل
ديسمبر 2002م
"السلام هدف الدولة ، وسلامة الوطن أمانة في عنق كل مواطن ، وهي جزء من سلامة الوطن العربي الكبير" .. المادة 157 من الدستور .
السلطة التنفيذية هي سلطة حكم وإدارة ، اختصاصاتها واسعة وعديدة متفرقة ، منها ما جاء ذكره في الدستور ذاته ومنها ما ورد النص عليه في قوانين عادية .
فهناك اختصاصات عادية دائمة للسلطة التنفيذية وهي :
1 - ابرام المعاهدات
2 - إصدار اللوائح
3 - تعيين الموظفين وعزلهم
4 - العفو عن العقوبة
5 - منح أوسمة الشرف
ولكن قد تمر الدولة بظروف استثنائية لا تكفي لمواجهتها الاختصاصات العادية التي تتمتع بها السلطة التنفيذية ، وتقتضي زيادة هذه الاختصاصات وتوسعتها بما يكفي لمواجهة الظروف الطارئة والاستثنائية ، فيجيز الدستور عندئذ إعلان الأحكام العرفية في البلاد .
والحكم العرفي هو نظام قانوني يوضع مسبقاً من أجل مواجهة مستلزمات ضرورات معينة ، كإغارة قوات العدو المسلحة على البلاد ، او نشوب اضطرابات وقلاقل داخلية تهدد بالإخلال إخلالاً خطيراً بالأمن والنظام العام .
وتطبيق هذا النظام يؤدي إلى تعطيل بعض أحكام الدستور وتعليق بعض الضمانات الدستورية لحقوق الأفرادوحرياتهم ، وإلى هيمنة السلطة التنفيذية واعطائها صلاحيات استثنائية كبيرة تحد من الحريات العامة للأفراد والهيئات التي يكفلها عادة كل دستور للمواطنين بل ولكافة السكان .
وتختلف الأزمات التي تمر بها الدول سواء من حيث طبيعتها أو جسامتها وتختلف الدول في أساليب معالجتها لهذه الأزمات ، فقد تكون أساليبها فعالة ، وقد تكشف التجارب عن قصور في هذه الأساليب وعدم فعاليتها .
وتتبنى الدساتير أحد أسلوبين في معالجتها لكيفية إعلان الأحكام العرفية :
الأول : أن يبين الدستور الحالات التي يجوز فيها إعلان الأحكام العرفية ويكفي عندها صدور قانون بإعلان انتقال البلاد إلى حالة الأحكام العرفية .
الثاني : أن يتطلب الدستور صدور قانون بتنظيم إعلان الأحكام العرفية ويكفي عندها صدور قرار أو مرسوم بإعلان هذه الأحكام .
ولقد تبنىالدستور الكويتي الإتجاه الثاني فنص في المادة (69) منه على أنه : "يعلن الأمير الحكم العرفي في أحوال الضرورة التي يحددها القانون ، وبالإجراءات المنصوص عليها فيه . ويكون إعلان الحكم العرفي بمرسوم ، ويعرض هذا المرسوم على مجلس الأمة خلال الخمسة عشر يوماً التالية له للبت في مصير الحكم العرفي . وإذا حدث ذلك في فترة الحل وجب عرض الأمر على المجلس الجديد في أول اجتماع له . ويشترط لاستمرار الحكم العرفي أن يصدربذلك قرار من المجلس بأغلبية الأعضاءالذين يتألف منهم . وفي جميع الأحوال يجب أن يعاد عرض الأمر على مجلس الأمة بالشروط السابقة ، كل ثلاثة أشهر" .
والذي يبين من هذا النص :
أولاً : إن الدستور لم يحدد بنفسه الأحوال التي تبيح الحكم العرفي وإنما أحال في ذلك إلى قانون عادي . هو قانون الأحكام العرفية ، ولكن ذلك القانون العادي ليس مطلق الإرادة في تحديد الأحوال والأسباب التي تبيح إعلان الحكم العرفي ، إذ يجب أن تكون تلك الأحوال والأسباب مما يدخل في مفهوم عبارة " أحوال الضرورة" فهي ليست أحوالاً عادية ولا قريبة من العادية وإنما هي أحوال ضرورة تلك التي تبرر إعلان الحكم العرفي .
وقد حددت المادة الأولى من القانون رقم 22 لسنة 1967 في شأن الأحوال التي يجوز فيها إعلان الحكم العرفي بأنها :
1 - إذا تعرض الأمن والنظام العام في الدولة أو جهة منها للخطر .
2 - وقوع عدوان مسلح على الدولة .
3 - خشية وقوع ذلك العدوان وشيكاً .
4 - وقوع اضطرابات داخلية .
5 - تأمين سلامة القوات المسلحة الكويتية وضمان تموينها وحماية طرق مواصلاتها وغير ذلك مما يتعلق بتحركاتها وأعمالها العسكرية خارج الأراضي الكويتية .
هذه هي الأحوال التي يجوز فيها إعلان الحكم العرفي وفقاً لما حدده القانون ، ويستطيع القانون العادي أن يضيف إليها حالات أخرى .
والواقع أن كثيراً من الدساتير لا تترك أمر تحديد الأسباب الداعية لإعلان الحكم العرفي للمشرع العادي نظراً لما يحمله الحكم العرفي نفسه من تعطيل الكثير من أحكام الدستور ، وكأن الدستور بذلك ترك امكانية تعطيل كثير من أحكامه للمشرع العادي ولذلك تعمد تلك الدساتير إلى أن تحدد هي الأسباب التي تبرر إعلان الحكم العرفي ولا تتركها لإرادة المشرع العادي .
ثانياً : إذا كان الدستور قد ترك للمشرع العادي تحديد حالات الضرورة التي تجيز إعلان الحكم العرفي ، وإذا كان قد جعل إعلان ذلك الحكم العرفي في يد السلطة التنفيذية بمرسوم ، فإن الدستور حرص على أن لا يظل ذلك المرسوم بعيداً عن رقابة مجلس الأمة فترة طويلة ، بل نص الدستور على ضرورة عرض ذلك المرسوم على المجلس خلال الخمسة عشر يوماً التالية لإصداره ، وذلك ليبت فيه سواء بالموافقة على إعلان الحكم العرفي أو بعدم الموافقة على إعلانه وإنهاء حالة الأحكام العرفية التي أعلنت .
ونصت المادة 69 من الدستور على أن يكون إعلان الأحكام العرفية بمرسوم مراعاةً لضرورة السرعة في عمليات الدفاع ولكن ذلك لا يمنع رئيس الدولة والحكومة من أخذ رأي المجلس في الأمر مقدماً إذا سمحت الظروف بذلك ، وهذا أمر متروك لتقدير الأمير وحكومته دون الزام ، بل لعل شعبية الحكم تحبذ مثل هذا الإجراء ما دام مستطاعاً .
كذلك اشترطت تلك المادة عرض مرسوم الحكم العرفي على مجلس الأمة خلال خمسة عشر يوماً ، وهذه المدة هي الحد الأعلى لمهلة العرض ، ولكن هذا لايمنع من إجراء العرض قبل ذلك ، بل أنه من المستحسن أن يتم ذلك في أقرب فرصة ممكنة -على حسب تعبير المذكرة التفسيرية للدستور- .
ثالثاً : بالنسبة لأجل الخمسة عشر يوماً فإن إعماله يفترض أن المجلس إما أن يكون في دور الانعقاد فعلاً او فيما بين أدوار الانعقاد :
أ - إذا كان المجلس في حالة انعقاد ولجأت السلطة التنفيذية إلى إعلان الأحكام العرفية ففي هذه الحالة فإن روح الدستور ومذكرته التفسيرية توجبان عرض المرسوم بغير تأخير على مجلس الأمة ، دون انتظار لنهاية الخمسة عشر يوماً ، وهذه المدة هي الحد الأعلى لمدة العرض ولكن هذا لا يمنع من إجراء العرض قبل ذلك بل إنه من المستحسن أن يتم ذلك في أقرب فرصة ممكنة .
ب - إذا صدر مرسوم إعلان الأحكام العرفية بين أدوار الإنعقاد فإنه يجب دعوة المجلس لدور انعقاد غير عادي خلال مدة الخمسة عشر يوماً ليعرض عليه المرسوم .
ج - إذا كان المجلس منحلاً ، أو إذا كان الفصل التشريعي قد انتهى نهاية عادية وجب عرض الأمر على المجلس الجديد في أول اجتماع له . وهذا يعني أن حالة الحكم العرفي قد تظل قائمة في حالة الحل ما يقرب من ستين يوماً لحين إجراء الانتخابات الجديدة واجتماع المجلس الجديد قبل أن يتم عرضها عليه .
رابعاً : والمجلس عندما ينظر في أمر الحكم العرفي ليبت فيه يملك ان يوافق على إعلانه فيستمر ، ويملك أن لا يوافق على إعلانه فتنتهي حالة الحكم العرفي من وقت عدم موافقة المجلس عليها .
ويكون استمرار الأحكام العرفية بموافقة أغلبية الأعضاء الذين يتألف منهم المجلس .
- وفي جميع الأحوال يجب أن يعاد عرض الأمر على مجلس الأمة بالشروط السابقة كل ثلاثة أشهر .
- لكن هل يستطيع مجلس الأمة أن يتدخل وينهي الحكم العرفي بعد أن قرر استمراره ، وقبل انقضاء الأشهر الثلاثة ؟ لم يبين الدستور هذا الأمر .
- ويلاحظ أن سلطة مجلس الأمة تقتصر على الاستمرار أو عدم الاستمرار في العمل بالحكم العرفي ، فليس للمجلس أن يقرر إلغاء مرسوم إعلان الأحكام العرفية بأثر رجعي ، أو انهاءه بالنسبة للمستقبل مع التغيير في آثاره التي ترتبت بالفعل . وبذلك تختلف سلطة المجلس في حالة مرسوم الأحكام العرفية عن سلطته بالنسبة للمراسيم بقوانين الصادرة في حالة الضرورة .
وأخيراًفكما يتم إعلان الحكم العرفي بمرسوم ، فكذلك يكون رفعه بمرسوم .
** آثار إعلان الأحكام العرفية :
إن إعلان الأحكام العرفية في بلد من البلاد ، أو إعلان حالة الطوارئ كما تسمى في بعض التنظيمات ، معناه انتقال هذا البلد من الوضع العادي الذي ألفه الناس ، إلى وضع استثنائي لمواجهة مستلزمات ضرورات معينة ، كإغارة قوات العدو المسلحة على البلاد أو حالة الحرب عموماً ، أو نشوب اضطرابات وقلاقل داخلية تهدد بالإخلال إخلالاً خطيراً بالأمن والنظام العام . وإن اختلف تنظيم هذه الأحكام العرفية أو حالة الطوارئ من بلد لآخر ومن تشريع لتشريع فإن يتميز بقواعد مشتركة معينة أبرزها الآتي :
أولاً : تعطيل بعض أحكام الدستور المتعلقة بالحريات العامة . وقد نصت المادة 181 من الدستور على أنه : "لايجوز تعطيل أي حكم من أحكام هذا الدستور إلا أثناء قيام الأحكام العرفية في الحدود التي يبينها القانون . ولا يجوز بأي حال تعطيل انعقاد مجلس الأمة في تلك الأثناء أو المساس بحصانة أعضائه" .
وعلى ذلك فالنظام القانوني الخاص الذي يقيمه الحكم العرفي يعطل بعض أحكام الدستور .
ولكنه من ناحية أخرى يؤدي إلى تعطيل إمكانيات معينة قررها الدستور للسلطة التنفيذية في مواجهة السلطة التشريعية في الأحوال العادية وهي عدم جواز تعطيل انعقاد المجلس أو المساس بحصانة أعضائه أثناء الحكم العرفي .
ورغم أهمية هذا الضمان ، إلا إنه محدود الأثر ، لأن السلطة التنفيذية إذا كانت لا تستطيع أن تحل مجلس الأمة والأحكام العرفية معلنة ، إلا إنها تستطيع ان تحل المجلس ثم تعلن الأحكام العرفية .
إن مجرد وجود المجلس والمحافظة على حصانة أعضائه ليس ضماناً كافياً في ظل الصلاحيات الاستثنائية التي قررتها المادة (181) من الدستور، والتي تصل إلى حد تعطيل أي حكم من أحكام الدستور أثناء قيام الأحكام العرفية ، مع ترك مهمة تحديد نطاق هذا التعطيل للقانون العادي .
وهذا وضع غريب من وجهة نظر المنطق الدستوري ، لأنه يمنح المشرع العادي سلطة تحديد نطاق النصوص الدستورية بكل ما تنطوي عليه من ضمانات .
ثانياً : إعلان الحكم العرفي يؤدي إلى قيام نظام قانوني خاص يمنح السلطات القائمة على الحكم العرفي اختصاصات واسعة وهي :
1 - منح السلطة التنفيذية ، كهيئة حكومية أو إدارية صلاحيات استثنائية كبيرة تحد من الحريات العامة للأفراد والهيئات التي يكفلها عادة كل دستور للمواطنين بل ولكافة السكان كالحرية الفردية وحرية الإقامة وحرية الانتقال وحرية الصحافة وحرية التعبير عن الرأي عموماً وحرية المراسلات وحرمة السكن . كما أن بعضاً آخر من هذه الصلاحيات الاستثنائية يمس حق الملكية أو بالأحرى حق الانتفاع الخاص بالمال ، كالاستيلاء المؤقت على وسائل النقل المختلفة ، وعلى بعض المنشآت والمؤسسات والعقارات والمنقولات المملوكة للأفراد والهيئات لاستعمالها لأغراض الدفاع او لأغراض عامة أخرى .
2 - حصر استعمال هذه الصلاحيات الاستثنائية في أيد محدودة ، بل وعادة في شخص واحد قد يكون قائداً عسكرياً في الحالات البالغة الخطورة كاحتلال العدو لجزء من أقليم الدولة ، أو مسئولاً مدنياً سياسياً كبيراً ، كرئيس الدولة ذاته في الدول ذات النظام الرئاسي كجمهورية مصر العربية حالياً ، أو رئيس مجلس الوزراء في غيرها من الدول ذات النظام النيابي البرلماني ، حيث يمارس رئيس الدولة سلطاته الدستورية بواسطة وزرائه ، وحيث يعتبرون هم المسئولون عن جميع أعماله وتصرفاته .
3 - ممارسة الصلاحيات الاستثنائية المشار إليها بواسطة السلطة القائمة على إجراء الأحكام العرفية في البلاد ، عن طريق أوامر واه شفوية وكتابية يجري تنفيذها على الفور بواسطة رجال من قوات الجيش أو الشرطة .
4 - إحالة من يخالف تلك الأوامر والنواهي على محاكم تشكل تشكيلاً خاصاً من عناصر قضائية وعسكرية ، تتميز بسرعة الفصل في هذه المخالفات دون التقيد في الغالب بالإجراءات المختلفة المقررة امام المحاكم القضائية العادية .
5 - إحالة بعض جرائم القانون العام التي تقع أثناء قيام الأحكام العرفية ، لا سيما تلك المتعلقة بأمن الدولة في الداخل والخارج ، إلى المحاكم الخاصة المذكورة التي يمكن ان تسمى بالمحاكم العرفية ، تمييزاً لها عن المجالس أو المحاكم العسكرية المختصة لمحاكمة ما يقع من رجال القوات المسلحة من مخالفات وجرائم في قيامهم بواجباتهم الرسمية حتى في الأحوال العادية .
6 - تعليق نفاذ الأحكام التي تصدرها تلك المحاكم العرفية ، على تصديق السلطة القائمة على إجراء الأحكام العرفية ، كضمانة لا بد منها لتعويض عدم قابلية هذه الأحكام للطعن فيها بأوجه الطعن القضائية المقررة في قوانين الإجراءات الجنائية .
7 - كما يجوز ان تتضمن قوانين الأحكام العرفية ، أو قوانين الطوارئ بالإضافة إلى ما تقدم منح السلطة التنفيذية صلاحيات تشريعية استثنائية كالأذن للحكومة بإصدار مراسيم او قرارات لها قوة القانون في بعض الشئون الهامة مثل تلك المتعلقة بالدفاع وحفظ الأمن والنظام العام ، مما يمكن الحكومة من تعديل القوانين القائمة والمتعلقة في هذه الشئون أو استحداث ما يلزم منها ، دون الرجوع إلى الهيئة النيابية التشريعية .
ويحول دون سوء استخدام هذه الصلاحيات الاستثنائية التي تتولاها السلطة القائمة على إجراء الأحكام العرفية في البلاد ، أو السلطة التنفيذية ذاتها أثناء قيام هذه الأحكام العرفية ما تشترطه الدساتير النيابية عادة من ضرورة عرض إعلان الأحكام العرفية على الهيئة النيابية خلال مدة معينة لإقرار الحكم العرفي أو رفضه . وكذا الرجوع إليها من وقت لآخر لإقرار استمرارها أو إنهائها .
ولذا ينص عادة في هذه الدساتير على عدم جواز تعطيل انعقاد الهيئة النيابية أثناء قيام الأحكام العرفية ، حتى لا يحال بينها وبين ممارسة مراقبتها وإشرافها على تطبيق هذه الأحكام .
ومتى كان القائم على إجراء الأحكام العرفية في البلاد هو رئيس مجلس الوزراء ، وليس قائداً عسكرياً ، فإن الضمانات على حسن استخدام السلطات الاستثنائية المشار إليه تكون أكبر ، نظراً لمسئولية الوزارة السياسية أمام الهيئة النيابية ولما لهذه الهيئة من حق سؤال واستجواب ومناقشة رئيس الوزراء والوزراء في كافة تصرفاتهم .
ولقد عرفت الكويت الأحكام العرفية لأول مرة عام النكسة وكان ذلك بمناسبة العدوان الإسرائيلي على الأراضي العربية في 5 حزيران 1967م . فقد صدر مرسوم في ذلك التاريخ أعلنت بموجبه الأحكام العرفية في كافة انحاء دولة الكويت ، وبتعيين رئيس مجلس الوزراء حاكماً عرفياً عاماً .
وبتاريخ 17-7-967م صدر مرسوم باستمرار العمل بالإحكام العرفية لمدة اقصاها ثلاثة أشهر ابتداء من 18-7-1967م وبتاريخ 25-9-1967م صدر مرسوم ثالث باستمرار العمل بالأحكام العرفية لمدة أقصاها ثلاثة أشهر أخرىابتداء من 10-10-1967م . وأخيراً صدر مرسوم برفع الأحكام العرفية في جميع أنحاء الكويت اعتباراً من أول يناير 1968م .
كما أعلنت الأحكام العرفية في الكويت للمرة الثانية في شهر فبراير 1991م عقب تحرير البلاد من براثن الاحتلال العراقي مباشرة واستمرت الأحكام العرفية معلنة لمدة ثلاثة أشهر فقط .
المراجع
1 - د. يحي الجمل ، النظام الدستوري في الكويت -1970 -1971م .
2 - د. عثمان عبدالملك ، النظام الدستوري والمؤسسات السياسية في الكويت - 1989.
3 - د. عادل الطبطبائي ، النظام الدستوري في الكويت "دراسة مقارنة" - الطبعة الثالثة 1998م
تقرير بشأن إعلان الأحكام العرفية في الكويت
إعداد : الباحثة القانونية مريم الكندري
إشراف : رئيس القسم هناء المنيس
مراجعة المستشار / مصطفى كامل
ديسمبر 2002م
"السلام هدف الدولة ، وسلامة الوطن أمانة في عنق كل مواطن ، وهي جزء من سلامة الوطن العربي الكبير" .. المادة 157 من الدستور .
السلطة التنفيذية هي سلطة حكم وإدارة ، اختصاصاتها واسعة وعديدة متفرقة ، منها ما جاء ذكره في الدستور ذاته ومنها ما ورد النص عليه في قوانين عادية .
فهناك اختصاصات عادية دائمة للسلطة التنفيذية وهي :
1 - ابرام المعاهدات
2 - إصدار اللوائح
3 - تعيين الموظفين وعزلهم
4 - العفو عن العقوبة
5 - منح أوسمة الشرف
ولكن قد تمر الدولة بظروف استثنائية لا تكفي لمواجهتها الاختصاصات العادية التي تتمتع بها السلطة التنفيذية ، وتقتضي زيادة هذه الاختصاصات وتوسعتها بما يكفي لمواجهة الظروف الطارئة والاستثنائية ، فيجيز الدستور عندئذ إعلان الأحكام العرفية في البلاد .
والحكم العرفي هو نظام قانوني يوضع مسبقاً من أجل مواجهة مستلزمات ضرورات معينة ، كإغارة قوات العدو المسلحة على البلاد ، او نشوب اضطرابات وقلاقل داخلية تهدد بالإخلال إخلالاً خطيراً بالأمن والنظام العام .
وتطبيق هذا النظام يؤدي إلى تعطيل بعض أحكام الدستور وتعليق بعض الضمانات الدستورية لحقوق الأفرادوحرياتهم ، وإلى هيمنة السلطة التنفيذية واعطائها صلاحيات استثنائية كبيرة تحد من الحريات العامة للأفراد والهيئات التي يكفلها عادة كل دستور للمواطنين بل ولكافة السكان .
وتختلف الأزمات التي تمر بها الدول سواء من حيث طبيعتها أو جسامتها وتختلف الدول في أساليب معالجتها لهذه الأزمات ، فقد تكون أساليبها فعالة ، وقد تكشف التجارب عن قصور في هذه الأساليب وعدم فعاليتها .
وتتبنى الدساتير أحد أسلوبين في معالجتها لكيفية إعلان الأحكام العرفية :
الأول : أن يبين الدستور الحالات التي يجوز فيها إعلان الأحكام العرفية ويكفي عندها صدور قانون بإعلان انتقال البلاد إلى حالة الأحكام العرفية .
الثاني : أن يتطلب الدستور صدور قانون بتنظيم إعلان الأحكام العرفية ويكفي عندها صدور قرار أو مرسوم بإعلان هذه الأحكام .
ولقد تبنىالدستور الكويتي الإتجاه الثاني فنص في المادة (69) منه على أنه : "يعلن الأمير الحكم العرفي في أحوال الضرورة التي يحددها القانون ، وبالإجراءات المنصوص عليها فيه . ويكون إعلان الحكم العرفي بمرسوم ، ويعرض هذا المرسوم على مجلس الأمة خلال الخمسة عشر يوماً التالية له للبت في مصير الحكم العرفي . وإذا حدث ذلك في فترة الحل وجب عرض الأمر على المجلس الجديد في أول اجتماع له . ويشترط لاستمرار الحكم العرفي أن يصدربذلك قرار من المجلس بأغلبية الأعضاءالذين يتألف منهم . وفي جميع الأحوال يجب أن يعاد عرض الأمر على مجلس الأمة بالشروط السابقة ، كل ثلاثة أشهر" .
والذي يبين من هذا النص :
أولاً : إن الدستور لم يحدد بنفسه الأحوال التي تبيح الحكم العرفي وإنما أحال في ذلك إلى قانون عادي . هو قانون الأحكام العرفية ، ولكن ذلك القانون العادي ليس مطلق الإرادة في تحديد الأحوال والأسباب التي تبيح إعلان الحكم العرفي ، إذ يجب أن تكون تلك الأحوال والأسباب مما يدخل في مفهوم عبارة " أحوال الضرورة" فهي ليست أحوالاً عادية ولا قريبة من العادية وإنما هي أحوال ضرورة تلك التي تبرر إعلان الحكم العرفي .
وقد حددت المادة الأولى من القانون رقم 22 لسنة 1967 في شأن الأحوال التي يجوز فيها إعلان الحكم العرفي بأنها :
1 - إذا تعرض الأمن والنظام العام في الدولة أو جهة منها للخطر .
2 - وقوع عدوان مسلح على الدولة .
3 - خشية وقوع ذلك العدوان وشيكاً .
4 - وقوع اضطرابات داخلية .
5 - تأمين سلامة القوات المسلحة الكويتية وضمان تموينها وحماية طرق مواصلاتها وغير ذلك مما يتعلق بتحركاتها وأعمالها العسكرية خارج الأراضي الكويتية .
هذه هي الأحوال التي يجوز فيها إعلان الحكم العرفي وفقاً لما حدده القانون ، ويستطيع القانون العادي أن يضيف إليها حالات أخرى .
والواقع أن كثيراً من الدساتير لا تترك أمر تحديد الأسباب الداعية لإعلان الحكم العرفي للمشرع العادي نظراً لما يحمله الحكم العرفي نفسه من تعطيل الكثير من أحكام الدستور ، وكأن الدستور بذلك ترك امكانية تعطيل كثير من أحكامه للمشرع العادي ولذلك تعمد تلك الدساتير إلى أن تحدد هي الأسباب التي تبرر إعلان الحكم العرفي ولا تتركها لإرادة المشرع العادي .
ثانياً : إذا كان الدستور قد ترك للمشرع العادي تحديد حالات الضرورة التي تجيز إعلان الحكم العرفي ، وإذا كان قد جعل إعلان ذلك الحكم العرفي في يد السلطة التنفيذية بمرسوم ، فإن الدستور حرص على أن لا يظل ذلك المرسوم بعيداً عن رقابة مجلس الأمة فترة طويلة ، بل نص الدستور على ضرورة عرض ذلك المرسوم على المجلس خلال الخمسة عشر يوماً التالية لإصداره ، وذلك ليبت فيه سواء بالموافقة على إعلان الحكم العرفي أو بعدم الموافقة على إعلانه وإنهاء حالة الأحكام العرفية التي أعلنت .
ونصت المادة 69 من الدستور على أن يكون إعلان الأحكام العرفية بمرسوم مراعاةً لضرورة السرعة في عمليات الدفاع ولكن ذلك لا يمنع رئيس الدولة والحكومة من أخذ رأي المجلس في الأمر مقدماً إذا سمحت الظروف بذلك ، وهذا أمر متروك لتقدير الأمير وحكومته دون الزام ، بل لعل شعبية الحكم تحبذ مثل هذا الإجراء ما دام مستطاعاً .
كذلك اشترطت تلك المادة عرض مرسوم الحكم العرفي على مجلس الأمة خلال خمسة عشر يوماً ، وهذه المدة هي الحد الأعلى لمهلة العرض ، ولكن هذا لايمنع من إجراء العرض قبل ذلك ، بل أنه من المستحسن أن يتم ذلك في أقرب فرصة ممكنة -على حسب تعبير المذكرة التفسيرية للدستور- .
ثالثاً : بالنسبة لأجل الخمسة عشر يوماً فإن إعماله يفترض أن المجلس إما أن يكون في دور الانعقاد فعلاً او فيما بين أدوار الانعقاد :
أ - إذا كان المجلس في حالة انعقاد ولجأت السلطة التنفيذية إلى إعلان الأحكام العرفية ففي هذه الحالة فإن روح الدستور ومذكرته التفسيرية توجبان عرض المرسوم بغير تأخير على مجلس الأمة ، دون انتظار لنهاية الخمسة عشر يوماً ، وهذه المدة هي الحد الأعلى لمدة العرض ولكن هذا لا يمنع من إجراء العرض قبل ذلك بل إنه من المستحسن أن يتم ذلك في أقرب فرصة ممكنة .
ب - إذا صدر مرسوم إعلان الأحكام العرفية بين أدوار الإنعقاد فإنه يجب دعوة المجلس لدور انعقاد غير عادي خلال مدة الخمسة عشر يوماً ليعرض عليه المرسوم .
ج - إذا كان المجلس منحلاً ، أو إذا كان الفصل التشريعي قد انتهى نهاية عادية وجب عرض الأمر على المجلس الجديد في أول اجتماع له . وهذا يعني أن حالة الحكم العرفي قد تظل قائمة في حالة الحل ما يقرب من ستين يوماً لحين إجراء الانتخابات الجديدة واجتماع المجلس الجديد قبل أن يتم عرضها عليه .
رابعاً : والمجلس عندما ينظر في أمر الحكم العرفي ليبت فيه يملك ان يوافق على إعلانه فيستمر ، ويملك أن لا يوافق على إعلانه فتنتهي حالة الحكم العرفي من وقت عدم موافقة المجلس عليها .
ويكون استمرار الأحكام العرفية بموافقة أغلبية الأعضاء الذين يتألف منهم المجلس .
- وفي جميع الأحوال يجب أن يعاد عرض الأمر على مجلس الأمة بالشروط السابقة كل ثلاثة أشهر .
- لكن هل يستطيع مجلس الأمة أن يتدخل وينهي الحكم العرفي بعد أن قرر استمراره ، وقبل انقضاء الأشهر الثلاثة ؟ لم يبين الدستور هذا الأمر .
- ويلاحظ أن سلطة مجلس الأمة تقتصر على الاستمرار أو عدم الاستمرار في العمل بالحكم العرفي ، فليس للمجلس أن يقرر إلغاء مرسوم إعلان الأحكام العرفية بأثر رجعي ، أو انهاءه بالنسبة للمستقبل مع التغيير في آثاره التي ترتبت بالفعل . وبذلك تختلف سلطة المجلس في حالة مرسوم الأحكام العرفية عن سلطته بالنسبة للمراسيم بقوانين الصادرة في حالة الضرورة .
وأخيراًفكما يتم إعلان الحكم العرفي بمرسوم ، فكذلك يكون رفعه بمرسوم .
** آثار إعلان الأحكام العرفية :
إن إعلان الأحكام العرفية في بلد من البلاد ، أو إعلان حالة الطوارئ كما تسمى في بعض التنظيمات ، معناه انتقال هذا البلد من الوضع العادي الذي ألفه الناس ، إلى وضع استثنائي لمواجهة مستلزمات ضرورات معينة ، كإغارة قوات العدو المسلحة على البلاد أو حالة الحرب عموماً ، أو نشوب اضطرابات وقلاقل داخلية تهدد بالإخلال إخلالاً خطيراً بالأمن والنظام العام . وإن اختلف تنظيم هذه الأحكام العرفية أو حالة الطوارئ من بلد لآخر ومن تشريع لتشريع فإن يتميز بقواعد مشتركة معينة أبرزها الآتي :
أولاً : تعطيل بعض أحكام الدستور المتعلقة بالحريات العامة . وقد نصت المادة 181 من الدستور على أنه : "لايجوز تعطيل أي حكم من أحكام هذا الدستور إلا أثناء قيام الأحكام العرفية في الحدود التي يبينها القانون . ولا يجوز بأي حال تعطيل انعقاد مجلس الأمة في تلك الأثناء أو المساس بحصانة أعضائه" .
وعلى ذلك فالنظام القانوني الخاص الذي يقيمه الحكم العرفي يعطل بعض أحكام الدستور .
ولكنه من ناحية أخرى يؤدي إلى تعطيل إمكانيات معينة قررها الدستور للسلطة التنفيذية في مواجهة السلطة التشريعية في الأحوال العادية وهي عدم جواز تعطيل انعقاد المجلس أو المساس بحصانة أعضائه أثناء الحكم العرفي .
ورغم أهمية هذا الضمان ، إلا إنه محدود الأثر ، لأن السلطة التنفيذية إذا كانت لا تستطيع أن تحل مجلس الأمة والأحكام العرفية معلنة ، إلا إنها تستطيع ان تحل المجلس ثم تعلن الأحكام العرفية .
إن مجرد وجود المجلس والمحافظة على حصانة أعضائه ليس ضماناً كافياً في ظل الصلاحيات الاستثنائية التي قررتها المادة (181) من الدستور، والتي تصل إلى حد تعطيل أي حكم من أحكام الدستور أثناء قيام الأحكام العرفية ، مع ترك مهمة تحديد نطاق هذا التعطيل للقانون العادي .
وهذا وضع غريب من وجهة نظر المنطق الدستوري ، لأنه يمنح المشرع العادي سلطة تحديد نطاق النصوص الدستورية بكل ما تنطوي عليه من ضمانات .
ثانياً : إعلان الحكم العرفي يؤدي إلى قيام نظام قانوني خاص يمنح السلطات القائمة على الحكم العرفي اختصاصات واسعة وهي :
1 - منح السلطة التنفيذية ، كهيئة حكومية أو إدارية صلاحيات استثنائية كبيرة تحد من الحريات العامة للأفراد والهيئات التي يكفلها عادة كل دستور للمواطنين بل ولكافة السكان كالحرية الفردية وحرية الإقامة وحرية الانتقال وحرية الصحافة وحرية التعبير عن الرأي عموماً وحرية المراسلات وحرمة السكن . كما أن بعضاً آخر من هذه الصلاحيات الاستثنائية يمس حق الملكية أو بالأحرى حق الانتفاع الخاص بالمال ، كالاستيلاء المؤقت على وسائل النقل المختلفة ، وعلى بعض المنشآت والمؤسسات والعقارات والمنقولات المملوكة للأفراد والهيئات لاستعمالها لأغراض الدفاع او لأغراض عامة أخرى .
2 - حصر استعمال هذه الصلاحيات الاستثنائية في أيد محدودة ، بل وعادة في شخص واحد قد يكون قائداً عسكرياً في الحالات البالغة الخطورة كاحتلال العدو لجزء من أقليم الدولة ، أو مسئولاً مدنياً سياسياً كبيراً ، كرئيس الدولة ذاته في الدول ذات النظام الرئاسي كجمهورية مصر العربية حالياً ، أو رئيس مجلس الوزراء في غيرها من الدول ذات النظام النيابي البرلماني ، حيث يمارس رئيس الدولة سلطاته الدستورية بواسطة وزرائه ، وحيث يعتبرون هم المسئولون عن جميع أعماله وتصرفاته .
3 - ممارسة الصلاحيات الاستثنائية المشار إليها بواسطة السلطة القائمة على إجراء الأحكام العرفية في البلاد ، عن طريق أوامر واه شفوية وكتابية يجري تنفيذها على الفور بواسطة رجال من قوات الجيش أو الشرطة .
4 - إحالة من يخالف تلك الأوامر والنواهي على محاكم تشكل تشكيلاً خاصاً من عناصر قضائية وعسكرية ، تتميز بسرعة الفصل في هذه المخالفات دون التقيد في الغالب بالإجراءات المختلفة المقررة امام المحاكم القضائية العادية .
5 - إحالة بعض جرائم القانون العام التي تقع أثناء قيام الأحكام العرفية ، لا سيما تلك المتعلقة بأمن الدولة في الداخل والخارج ، إلى المحاكم الخاصة المذكورة التي يمكن ان تسمى بالمحاكم العرفية ، تمييزاً لها عن المجالس أو المحاكم العسكرية المختصة لمحاكمة ما يقع من رجال القوات المسلحة من مخالفات وجرائم في قيامهم بواجباتهم الرسمية حتى في الأحوال العادية .
6 - تعليق نفاذ الأحكام التي تصدرها تلك المحاكم العرفية ، على تصديق السلطة القائمة على إجراء الأحكام العرفية ، كضمانة لا بد منها لتعويض عدم قابلية هذه الأحكام للطعن فيها بأوجه الطعن القضائية المقررة في قوانين الإجراءات الجنائية .
7 - كما يجوز ان تتضمن قوانين الأحكام العرفية ، أو قوانين الطوارئ بالإضافة إلى ما تقدم منح السلطة التنفيذية صلاحيات تشريعية استثنائية كالأذن للحكومة بإصدار مراسيم او قرارات لها قوة القانون في بعض الشئون الهامة مثل تلك المتعلقة بالدفاع وحفظ الأمن والنظام العام ، مما يمكن الحكومة من تعديل القوانين القائمة والمتعلقة في هذه الشئون أو استحداث ما يلزم منها ، دون الرجوع إلى الهيئة النيابية التشريعية .
ويحول دون سوء استخدام هذه الصلاحيات الاستثنائية التي تتولاها السلطة القائمة على إجراء الأحكام العرفية في البلاد ، أو السلطة التنفيذية ذاتها أثناء قيام هذه الأحكام العرفية ما تشترطه الدساتير النيابية عادة من ضرورة عرض إعلان الأحكام العرفية على الهيئة النيابية خلال مدة معينة لإقرار الحكم العرفي أو رفضه . وكذا الرجوع إليها من وقت لآخر لإقرار استمرارها أو إنهائها .
ولذا ينص عادة في هذه الدساتير على عدم جواز تعطيل انعقاد الهيئة النيابية أثناء قيام الأحكام العرفية ، حتى لا يحال بينها وبين ممارسة مراقبتها وإشرافها على تطبيق هذه الأحكام .
ومتى كان القائم على إجراء الأحكام العرفية في البلاد هو رئيس مجلس الوزراء ، وليس قائداً عسكرياً ، فإن الضمانات على حسن استخدام السلطات الاستثنائية المشار إليه تكون أكبر ، نظراً لمسئولية الوزارة السياسية أمام الهيئة النيابية ولما لهذه الهيئة من حق سؤال واستجواب ومناقشة رئيس الوزراء والوزراء في كافة تصرفاتهم .
ولقد عرفت الكويت الأحكام العرفية لأول مرة عام النكسة وكان ذلك بمناسبة العدوان الإسرائيلي على الأراضي العربية في 5 حزيران 1967م . فقد صدر مرسوم في ذلك التاريخ أعلنت بموجبه الأحكام العرفية في كافة انحاء دولة الكويت ، وبتعيين رئيس مجلس الوزراء حاكماً عرفياً عاماً .
وبتاريخ 17-7-967م صدر مرسوم باستمرار العمل بالإحكام العرفية لمدة اقصاها ثلاثة أشهر ابتداء من 18-7-1967م وبتاريخ 25-9-1967م صدر مرسوم ثالث باستمرار العمل بالأحكام العرفية لمدة أقصاها ثلاثة أشهر أخرىابتداء من 10-10-1967م . وأخيراً صدر مرسوم برفع الأحكام العرفية في جميع أنحاء الكويت اعتباراً من أول يناير 1968م .
كما أعلنت الأحكام العرفية في الكويت للمرة الثانية في شهر فبراير 1991م عقب تحرير البلاد من براثن الاحتلال العراقي مباشرة واستمرت الأحكام العرفية معلنة لمدة ثلاثة أشهر فقط .
المراجع
1 - د. يحي الجمل ، النظام الدستوري في الكويت -1970 -1971م .
2 - د. عثمان عبدالملك ، النظام الدستوري والمؤسسات السياسية في الكويت - 1989.
3 - د. عادل الطبطبائي ، النظام الدستوري في الكويت "دراسة مقارنة" - الطبعة الثالثة 1998م